John B. Henry vandrede i Maines Acadia National Park en august i 1980'erne, da han først hørte sin ven C. Boyden Gray tale om at rydde op i miljøet ved at lade folk købe og sælge retten til at forurene. Grå, en høj, slank arving efter en tobaksformue, arbejdede derefter som advokat i Reagan Det Hvide Hus, hvor miljøideer kun var lidt mere populære end gudløs kommunisme. "Jeg troede, at han ryger, " husker Henry, en Washington, DC-iværksætter. Men hvis systemet Gray havde tænkt på nu ser ud som en politisk acceptabel måde at bremse klimaforandringer på - en tilgang, der drøftes varmt i Kongressen - kunne du sige, at det fik sin start på den globale scene på denne vandretur op ad Acadias Cadillac Mountain.
Folk kalder nu dette system "cap-and-trade." Men dengang var kunstbegrebet "handel med emissioner", skønt nogle mennesker kaldte det "moralsk konkurs" eller endda "en licens til at dræbe." For en mærkelig alliance med frimarkedsrepublikanere og renegade miljøforkæmpere repræsenterede den en ny tilgang til oprydning af verden - ved at arbejde med menneskelig natur i stedet for imod den.
På trods af stærk modstand fik disse allierede systemet vedtaget som national lov i 1990 for at kontrollere de kraftforurenende stoffer, der forårsager surt regn. Ved hjælp af føderale bureaukrater, der er villige til at krænke bureaukratiets kardinalregel - ved at overgive regulerende magt til markedet - ville handel med emissioner blive en af de mest spektakulære succeshistorier i den grønne bevægelseshistorie. Kongressen overvejer nu, om man skal udvide systemet til at dække kuldioxidemissioner, der er involveret i klimaforandringer - et skridt, der berører næsten enhver amerikaners liv. Så det er værd at se tilbage på, hvordan en sådan radikal idé først blev oversat til handling, og hvad der fik den til at fungere.
Problemet i 1980'erne var, at amerikanske kraftværker udsendte store skyer af svovldioxid, som faldt tilbage til jorden i form af surt regn, ødelægge søer, skove og bygninger over det østlige Canada og De Forenede Stater. Striden om, hvordan man løser dette problem, var blevet trukket i årevis. De fleste miljøforkæmpere pressede en "kommando-og-kontrol" -tilgang, hvor føderale embedsmænd krævede værktøjer til at installere skrubbere, der var i stand til at fjerne svovldioxid fra kraftværksudstødninger. Hjælpefirmaerne modsatte sig, at omkostningerne ved en sådan tilgang ville sende dem tilbage til den mørke tid. Ved afslutningen af Reagan-administrationen havde Kongressen fremsat og slået 70 forskellige regnregninger på surt regn, og frustrationen løb så dybt, at Canadas premierminister dyster spøgede med at erklære krig mod De Forenede Stater.
Omtrent på samme tid var Miljøforsvarsfonden (EDF) begyndt at stille spørgsmålstegn ved sin egen tilgang til oprydning af forurening, opsummeret i sit uofficielle motto: "Sue bastards." I de første år med miljø-regulering af kommando og kontrol havde EDF også bemærket noget grundlæggende ved den menneskelige natur, som er, at folk hader at få at vide, hvad de skal gøre. Så nogle få ikonoklaster i gruppen var begyndt at flørte med markedsløsninger: give folk en chance for at vende et overskud ved at være smartere end den næste person, de begrundede, og de ville opnå ting, som ingen kommando-og-kontrol-bureaukrat nogensinde ville antyde .
Teorien havde brygget i årtier, begyndende med den tidlige 20. århundrede britiske økonom Arthur Cecil Pigou. Han argumenterede for, at transaktioner kan have effekter, der ikke vises i prisen på et produkt. En skødesløs producent, der sprøjte skadelige kemikalier i luften, behøvede for eksempel ikke at betale, når malingen skrællede huse i vinden - og heller ikke forbrugeren af det resulterende produkt. Pigou foreslog, at fabrikanten og kunden skulle tage regningen for disse ikke-anerkendte omkostninger - ”internalisering af eksternaliteterne” på det kryptiske sprog i den dystre videnskab. Men ingen kunne godt lide Pigous midler til at gøre det ved at lade tilsynsmyndighederne pålægge skatter og afgifter. I 1968, mens han studerede forureningskontrol i Great Lakes, ramte økonom fra University of Toronto John Dales på en måde for at betale omkostningerne med minimal regeringsindgriben ved hjælp af omsættelige tilladelser eller kvoter.
Den grundlæggende forudsætning for cap-and-trade er, at regeringen ikke fortæller forurenere, hvordan de skal rydde op i deres handling. I stedet pålægger det simpelthen et loft for emissionerne. Hver virksomhed starter året med et vist antal tilladte tons - en såkaldt forureningsret. Virksomheden beslutter, hvordan hun skal bruge kvoten. det kan begrænse output eller skifte til et renere brændstof eller købe en skrubber for at reducere emissionerne. Hvis den ikke bruger op sin kvote, sælger den måske det, den ikke længere har brug for. Derefter må det muligvis købe ekstra kvoter på det åbne marked. Hvert år skrammes hætten ned, og den svindende pool af kvoter bliver dyrere. Som i et spil musikalske stole, skal forurenere skrumpe for at matche kvoter til emissioner.
At få alt dette til at fungere i den virkelige verden krævede et sprang af tro. Muligheden kom med valget i 1988 af George HW Bush. EDF-præsident Fred Krupp ringede til Bushs nye rådgiver i Det Hvide Hus - Boyden Gray - og foreslog, at den bedste måde for Bush at gøre godt ved sit løfte om at blive ”miljøpræsident” var at løse problemet med surt regn og den bedste måde at gøre det på var ved at bruge det nye værktøj til handel med emissioner. Gray kunne godt lide markedspolitikken, og allerede inden Reagan-administrationen udløb, satte han EDF-medarbejdere i arbejde med at udarbejde lovgivning for at få det til at ske. Det øjeblikkelige mål var at bryde uheldet over surt regn. Men den globale opvarmning havde også registreret sig som forsiden nyheder for første gang den svulmende sommer i 1988; ifølge Krupp følte EDF og Bush White House begge fra starten af, at handel med emissioner i sidste ende ville være den bedste måde at tackle denne meget større udfordring.
Det ville være en underlig alliance. Gray var en konservativ multimillionær, der kørte en voldsom Chevy modificeret til at forbrænde methanol. Dan Dudek, den førende strateg for EDF, var en tidligere akademisk Krupp, der engang blev beskrevet som enten "bare almindelig loony eller den mest magtfulde visionær nogensinde til at ansøge om et job i en miljøgruppe." Men de to ramte det - en god ting, i betragtning af at næsten alle andre var imod dem.
Mange ansatte på miljøbeskyttelsesbureauet (EPA) mistillidede de nye metoder; de havde haft lidt succes med nogle mindre forsøg inden for handel med emissioner, og de bekymrede sig for, at fortalere var mindre interesseret i at rydde op i forurening end i at gøre det billigt. Medlemmer af kongressens underudvalg så skeptiske ud, da vidner ved høringerne forsøgte at forklare, hvordan der kunne være et marked for noget så værdiløst som emissioner. Ledere af nervøs forsyningsselskaber bekymrede sig for, at køb af kvoter betød at sætte deres tillid til et stykke papir, der blev trykt af regeringen. På samme tid regnede de med, at kvoter kunne handle mellem $ 500 og $ 1.000 pr. Ton, hvor programmet koster dem et sted mellem $ 5 og 25 milliarder dollars om året.
Miljøforkæmpere var også skeptiske. Nogle så handel med emissioner som en ordning for forurenere til at købe sig ud for at løse problemet. Joe Goffman, dengang en EDF-advokat, minder om, at andre miljøforkæmpere hånede, da EDF hævdede, at handel med emissioner bare var en bedre løsning. Andre medlemmer af en gruppe kaldet Clean Air Coalition forsøgte at censurere EDF for, hvad Krupp kalder "den todøde synd ved at have talt med det republikanske hvide hus og have fremført denne kætteride."
Misforståelser med hensyn til, hvordan handel med emissioner kunne fungere, udvides også til Det Hvide Hus. Da Bush-administrationen først foreslog sin ordlyd for lovgivningen, blev EDF- og EPA-medarbejdere, der havde arbejdet med lovforslaget, chokeret over at se, at Det Hvide Hus ikke havde inkluderet et loft. I stedet for at begrænse mængden af emissioner begrænsede regningen kun emissionerne og kun i de mest beskidte kraftværker. Det var "et ægte mave-fald-til-gulvet øjeblik, " siger Nancy Kete, der derefter administrerede det sure regnprogram for EPA. Hun siger, at hun indså, at "vi havde talt forbi hinanden i måneder."
EDF hævdede, at et hårdt emission på emissioner var den eneste måde, hvorpå handel kunne fungere i den virkelige verden. Det handlede ikke kun om at gøre det rigtige for miljøet; det var grundlæggende markedsøkonomi. Kun hvis hætten blev mindre og mindre, ville det gøre kvoter til en dyrebar vare, og ikke kun papir, der blev trykt af regeringen. Intet loft betød nogen aftale, sagde EDF.
John Sununu, stabschef for Det Hvide Hus, var rasende. Han sagde, at hætten "ville lukke økonomien, " husker Boyden Gray. Men intern debatten "gik meget, meget hurtigt. Vi havde ikke tid til at narre med det." Præsident Bush accepterede ikke kun hætten, han afviste sine rådgiveres henstilling om en nedskæring på otte millioner ton i de årlige emissioner fra sur nedbør til fordel for den nedskæring på 10 millioner ton, som miljøforkæmpere talte for. Ifølge William Reilly, daværende EPA-administrator, ønskede Bush at berolige Canadas forslåede følelser. Men andre siger, at Det Hvide Hus var fuld af sportsfans, og i basketball er du ikke en spiller, medmindre du scorer i dobbeltcifre. Ti millioner tons lød bare bedre.
Ved afslutningen af den intramurale debat om politikken fandt der en kritisk ændring sted. EPA's tidligere eksperimenter med handel med emissioner var svækket, fordi de var afhængige af et kompliceret system med tilladelser og kreditter, der krævede hyppige regulatoriske indgreb. Engang i foråret 1989 foreslog en karriere EPA-politik, ved navn Brian McLean, at lade markedet operere på egen hånd. Slip af med alt det bureaukratiske apparat, foreslog han. Mål blot emissionerne strengt med en enhed monteret på bagenden af hvert kraftværk, og sørg derefter for, at emissionstallet stemmer overens med kvoter i slutningen af året. Det ville være enkelt og give en hidtil uset ansvar. Men det ville også "radikalt nedbryde regulatorerne, " siger EDF's Joe Goffman, "og for McLean at komme med denne idé og blive en mester for den var heroisk." Handel med emissioner blev lov som en del af Clean Air Act fra 1990.
Mærkeligt nok var erhvervslivet den sidste holdout mod markedspladsen. Boyden Greys vandringspartner John Henry blev mægler med emissionskvoter og tilbragte 18 måneder med at kæmpe for at få hjælpestyrere til at foretage det første køb. Oprindeligt var det som en kirkedans, observerede en anden mægler dengang, "med drengene på den ene side og pigerne på den anden. Før eller senere vil nogen gå ind i midten." Men værktøjstyperne blev ved med at bekymre sig over risikoen. Endelig ringede Henry til Grey i Det Hvide Hus og spekulerede højt på, om det måske var muligt at beordre Tennessee Valley Authority (TVA), en føderalt ejet elektricitetsudbyder, til at begynde at købe kvoter for at kompensere for emissioner fra sine kulfyrede kraftværker. I maj 1992 indgik TVA den første aftale på $ 250 ton, og markedet startede.
Om cap-and-trade ville bremse surt regn forblev i tvivl indtil 1995, hvor hætten trådte i kraft. Landsdækkende faldt emissionerne fra syre regn med tre millioner tons det år, langt inden den tidsplan, der kræves i loven. Cap-and-trade - et udtryk, der først optrådte på tryk det år - gik hurtigt "fra at være en pariah blandt beslutningstagere", som en MIT-analyse udtrykte det, "til at være en stjerne - alles yndlingsmåde til at tackle forureningsproblemer. "
Næsten 20 år siden undertegnelsen af Clean Air Act fra 1990 fortsætter cap-and-trade-systemet med at lade forurenere finde ud af den billigste måde at reducere deres sure regnemissioner på. Som et resultat koster loven forsyningsselskaber kun 3 milliarder dollars årligt og ikke 25 milliarder dollars, ifølge en nylig undersøgelse i Journal of Environmental Management ; ved at skære sur nedbør i halvdelen genererer det også anslåede $ 122 milliarder dollars om året i fordele ved undgået død og sygdom, sundere søer og skove og forbedret synlighed på det østlige havbræt. (Bedre forbindelser med Canada? Uvurderlig.)
Ingen ved, om De Forenede Stater kan anvende systemet så vellykket på det meget større problem med global opvarmningsemissioner, eller til hvilke omkostninger for økonomien. Efter det amerikanske eksempel med surt regn er Europa nu afhængig af cap-and-trade for at hjælpe omkring 10.000 store industrianlæg med at finde den mest økonomiske måde at reducere deres globale opvarmningsemissioner på. Hvis Kongressen godkender et sådant system i dette land - Parlamentet havde godkendt lovgivningen, da vi gik til pres - kunne det sætte emissioner grænser for hvert fossilkraftværk og enhver producent i nationen. Forbrugerne kan også betale mere for at varme og køle deres hjem og køre deres biler - alt sammen med målet om at reducere den globale opvarmningsemission med 17 procent under 2005-niveauet i de næste ti år.
Men fortalere hævder, at cap-and-trade stadig er bedre end kommando-og-kontrol-regulering. "Der er ingen personer i en virksomhed overalt, " siger Dan Esty, en miljøpolitisk professor ved Yale University, "som står op om morgenen og siger, 'Gee, jeg vil løbe ind på kontoret for at følge en række regler.' På den anden side, hvis du siger: 'Der er et opadvendt potentiale her, skal du tjene penge', står folk tidligt op og kører hårdt rundt om muligheden for at finde sig selv vindere på dette. "
Richard Conniff er en 2009 Loeb Award-vinder for erhvervsjournalistik.
Præsident for Miljøforsvarsfonden Fred Krupp foreslog, at den bedste måde for George HW Bush at gøre godt ved sit løfte om at blive ”miljøpræsident” var at løse problemet med sur nedbør. (Kevin Wolf / AP-billeder) 
George HW Bush's White House-rådgiver C. Boyden Gray kunne lide Krupps markedsplads til at sænke emissionerne. Han satte EDF-medarbejdere til at arbejde med at udarbejde lovgivning for at få det til at ske. (Diana Walker / Time Life Pictures / Getty Images) 
Når præsident George HW Bush underskrev Clean Air Act fra 1990, havde cap-and-trade-systemet lovkraften. Men det måtte stadig bevise sig på markedet. (Charles Tasnadi / AP-billeder) 
I 80'erne var udfordringen at begrænse sur nedbør fra kraftværker; nu er det for at reducere CO2-emissioner (Walter Bibkow / Fotobibliotek)
